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Die Zukunft des europäischen Sozialmodells - Wolfgang Weintz (2004)


Wege nach Europa

Die Zukunft des europäischen Sozialmodells

von Wolfgang Weintz

Es ist hinlänglich bekannt, dass die Osterweiterung der Europäischen Union nicht irgendeine Erweiterung ist. Fünfzehn Jahre nach dem Ende des rostigen Vorhangs nimmt die EU acht Länder der ehemaligen UdSSR bzw. deren Satellitenstaaten als Mitglieder auf. Dabei handelt es sich nicht nur um Länder mit kommunistischer Vergangenheit, sondern auch, bei allem Respekt vor den Transformationsleistungen, um Länder, denen nach westeuropäischen Standards noch ein langer ökonomischer, gesellschaftlicher und sozialer Aufholprozess bevorsteht.

Mit der Erweiterung in 2004 ist der Prozess der Integration Mitteleuropas längst nicht beendet. Länder mit grossen Entwicklungsrückständen wie Bulgarien, Kroatien und Rumänien, der gesamte Balkan und die Türkei begehren Einlass. Gleichzeitig ist vor dem Hintergrund der Globalisierung und tiefgreifender Strukturkrisen selbst in der EU der 15 der sozialpolitische Verteilungsspielraum stark reduziert. Demgegenüber hat sich die Erweiterung ohne einen stabilen Aufbau von sozialen Sicherungssystemen und Arbeitsbeziehungen in den Beitrittsländern vollzogen. Dies wirft Probleme für die sozialen Akteure, zuvorderst für die Gewerkschaften in West- wie Mitteleuropa, auf, da die bisher entwickelten Mechanismen des Sozialen Dialogs weder die neuen Realitäten – Lohn- und Sozialdumping auf allen Ebenen - reflektieren noch geeignet sein dürften zu einer Lösung der Probleme beizutragen.

Im Folgenden wird die Entwicklung des westeuropäischen Sozialmodells und die gesellschaftspolitischen Realitäten in Mitteleuropa nachgezeichnet, die Problemstellung aus sozial- und gewerkschaftspolitischer Sicht herausgearbeitet und deutlich gemacht, dass ohne eine tiefgreifende Europäisierung und Internationalisierung von Gewerkschaften und Arbeitsbeziehungen das Ende des sozialpolitischen europäischen Sonderweges vorgezeichnet ist.

Ankunft

Der politische Umbruch der Jahre 1989/90 ist in Mittel- und Osteuropa vielfach als "Rückkehr nach Europa" verstanden worden. Zurück zu Rechtsstaat und pluralistischer Demokratie, weg aus dem Einflussbereich Moskaus. In diesem Licht sind die deutlichen Mehrheiten bei den EU-Referenden zu sehen. Sie standen immer auch im Kontext der NATO-Mitgliedschaft und waren ein klares Votum für ein Europa des Friedens und Wohlstands. Der 1. Mai 2004 war insofern der vorläufige Schlusspunkt einer Entwicklung, die Mitteleuropa wieder ins Zentrum der europäischen Politik befördert - nicht mehr und nicht weniger. Kritiker halten dagegen, dass der Beitritt unvollständig und mit einer schweren sozialen Hypothek belastet ist. Sie sehen das einzig Soziale der Osterweiterung im Zusammentreffen des Beitrittsdatums mit dem Tag der Arbeit.

Die mäßige Beteiligung der neuen EU-Bürger bei der Wahl zum Europäischen Parlament mit lediglich rund 26 Prozent kann kaum verwundern, denn nicht nur die Ernüchterungen während des Beitrittsprozesses, auch zum Demokratiedefizit, sind erheblich gewesen. Der Beitrittswille der mitteleuropäischen Staaten war immer stärker gekennzeichnet von wohl verstandenem nationalen Interesse, denn von europäischer Euphorie. Wo sollte die auch herkommen?

Der Beitrittsprozess wie die Mitgliedschaft der acht Neuen ist von Gegenläufigkeiten und Widersprüchlichkeiten gekennzeichnet. Er war in Ausmass und Geschwindigkeit von einer möglichst schnellen und umfassenden Privatisierung und Deregulierung geleitet. Der Aufbau gesellschaftlicher Organisationsformen, Strukturen der sozialen Versorgung und Sicherheit, sowie der Arbeitsbeziehungen rangierte weit hinter dem alles beherrschenden Turbo-Kapitalismus und der alles dominierenden Akquisition ausländischer Investoren. Es trifft zu, was der ungarische Politologe Andràs Bozòki feststellte: „Der Prozess der Transformation beruhte letztendlich auf der Geduld der Armen“1.

Es ist für die Menschen in Mitteleuropa wahrlich nichts Neues, dass ihr Weg zum Wohlstand noch weit sein wird. Denn selbst das stolze Wachstum ihrer Länder mit rund 2 Prozent über dem EU Durchschnitt, muss bei der tiefen Ausgangslage 20 bis 30 Jahre anhalten, um die durchschnittliche Kaufkraft der alten EU gerade mal zu erreichen. Dabei ist dieses Wachstum nicht nur für den Aufholprozess notwendig, sondern bei einer offiziellen durchschnittlichen Arbeitslosenquote von über 15% lebenswichtig.

Während der grösste und historisch einmalige Feldversuch am lebenden Objekt, die Transformation von der Kommandowirtschaft zur Marktwirtschaft, in einem atemberaubenden Tempo gerade abgeschlossen ist, leisten die Beitrittsländer sogleich den freiwilligen Verzicht auf die soeben erreichte Souveränität. Während die Gesellschaften in Mitteleuropa um eine politische und soziale Selbstorganisation ringen, beobachten sie erstaunt eine westeuropäische Gesellschaft, die sich in Individualismus, Postmaterialismus und Ausgrenzung des Sozialen ergeht. Dort wo man soziale Demokratie und Wohlfahrt geortet hatte, findet nun die Demontage sozialer Sicherungssysteme und Leistungen – wenn auch auf vergleichbar hohem Niveau – statt.

Schockierend muss auf die "Rückkehrer" die Tatsache wirken, dass angesichts des drohenden Verlusts "sozialer Errungenschaften" keine breite gesellschaftliche Strategie- und Wertediskussion über eine menschenwürdige und dauerhafte Zukunft in den nach wie vor reichen Staaten des alten Europas, sondern nur eine verbissene Besitzstands- und Standortverteidigung Platz greift.

Nun sind die 75 Millionen Neubürger der EU gerade dem sogenannten "realen Sozialismus" entkommen, näheren sich dem siegreichen und verheissungsvollen Gegenmodell der sozialen Marktwirtschaft und da macht sich der Wohlfahrtsstaat auch gleich wieder aus dem Staub. So hatte man sich das weder in Ost noch in West vorgestellt. Die in Europa Angekommenen müssen den Eindruck gewinnen, dass sich mit dem Ende des kalten Krieges das europäische Sozialmodell als das erweist, was es in der Hauptsache wohl immer war: Kampfansage und Systemalternative zum Kommunismus.

Nüchterne Begrüssung

Die Akteure einer sich entwickelnden mitteleuropäischen Zivilgesellschaft erleben den Sozialstaat im Abbruch und die westeuropäische Gesellschaft im Abwehrkampf gegenüber gleich mehreren Bedrohungen:

Zunächst die globale Herausforderung, die scheinbar unaufhaltsam alle Staaten und Weltregionen zu Objekten ökonomischer Dominanz und Sozialstandards zu Kosten- und Standortnachteilen degradiert. Dies obgleich die WTO selbst in ihrem letzten Jahresbericht deutlich macht, wo die Verantwortungen liegen und wie ein ungewünschter Prozess verhindert werden könnte, nämlich durch " die Politik, welche die Regierungen in bezug auf den internationalen Waren- und Kapitalfluss verfolgen, kann (sie)…das Fortschreiten der globalen Integration beschleunigen oder verlangsamen – oder sogar umkehren."

Sodann die Europäische Union, die in der Triade mit den USA und Ostasien hart um ihre Position kämpfen muss und getrieben von Industrieinteressen zunächst den größten Binnenmarkt der Welt und dann die europäische Währungsunion auf den Weg brachte. Alles gewaltige Reformprojekte der unwiderruflichen ökonomischen Integration und Effizienzsteigerung. Was dabei auf der Strecke bleibt ist die viel zitierte soziale Dimension, welche diesen Wirtschaftsprozess doch gesellschaftspolitisch begleiten und das europäische Modell zu einer positiven Ausnahme im geopolitischen Verteilungskämpfe machen sollte.

In Tat und Wahrheit befindet sich der Systemgewinner der europäischen Teilung in einer gesellschafts- und beschäftigungspolitischen Krise. Das Wachstum im gelobten Euroland hinkt deutlich dem der USA und auch der Staaten hinterher, die nicht Mitglied der Euro-Zone sind. Gleichzeitig stagniert die Arbeitslosigkeit auf hohem Niveau und wird unzweifelhaft in der EU der 25 zunehmen. Die "Lissabonner Strategie", also die Ankündigung der Kommission bis 2010 wieder Vollbeschäftigung zu erreichen2, kann gar nicht erfolgreich sein, da jede Beschäftigungspolitik von dem Stabilitäts- und Wachstumspakt – fixiert auf Preisstabilität und restriktive Fiskalpolitik - stranguliert wird. Das lässt keinen Raum für eine europäische Wirtschaftspolitik, die flexibel und aktiv auf die konjunkturelle Entwicklung Einfluss nehmen könnte.

Damit nicht genug, die Osterweiterung erzeugt zusätzlich interne und populistisch wie publizistisch wirkungsvoll und weidlich ausnutzbare Ängste und Bedrohungspotenziale: Migrationsgefahren hier, "brain und care drain"-Szenarien dort. All das macht den Beitritt schon vor der Ankunft der Neuen zu einem glanzlosen Ereignis.

Mit um mehr als zwei Drittel niedriger liegenden Löhnen und Arbeitskosten in Mitteleuropa wächst die Furcht vor Sozialdumping, vor Produktionsaus- und -verlagerungen bei niedrigen Steuersätzen und Lohnnebenkosten. Dies hat kurz vor zwölf zu hilflosen Rufen des Standortpatriotimus und zu ebenso unrealistischen Forderungen nach einer europäischen Steuerharmonisierung zur Schaffung "fairer Mindeststeuersätze" geführt. Alles viel zu spät, alles unausgegoren und alles mit der neuen EU gar nicht zu machen, mag man einwenden, aber doch symptomatisch für eine europäische Diskussion, die sich - wenn sie überhaupt geführt wird – in nationalen Abwehrkämpfen ergeht, statt europäische Lösungen zu suchen. Krisengerede, untaugliche Massnahmen wie die Begrenzung der Arbeitnehmerfreizügigkeit, wenig Konstruktives und noch weniger Visionäres, so startet die neue EU der 25 nach dem wahrhaft historischen Ende der europäischen Teilung.

Selbst einfachste ökonomische Fakten finden in diesem kollektiven Anfall europäischen Sozialdarwinismus kein Gehör. So zum Beispiel die Tatsache, dass zwar die Produktivität in Mitteleuropa steigt, nämlich um rund 4% pro Jahr, was angesichts des maroden Zustands vieler Produktionsanlagen nicht nur dringend notwendig ist, sondern auch eine positive Entwicklung darstellt, will man die beschworene Migrationswelle verhindern. Aber trotz dieser Entwicklung liegt das Produktivitätsniveau der Beitrittsländer mit 14,50US-Dollar pro Stunde immer noch weit unterhalb der EU 15 mit 36,20US-Dollar. Auch die Tatsache, dass gerade die enormen Exportgewinne im Handel mit den Beitrittsländern für Arbeitsplätze im Westen sorgen, findet wenig Beachtung.

Angst und Taubheit allüberall; das Soziale kommt zu spät, und weil das so ist, kommt es gehetzt, orientierungs- und konzeptionslos daher.

Mit dem Fall der Mauer erleben die Westeuropäer die zunehmende Dynamik eines propagandistisch orchestrierten Sozialdumpings zum Erhalt des Standorts und Sozialstaats, während auf der anderen, der mitteleuropäischen, Seite die Instrumente und Strukturen sozialpolitischer und gewerkschaftlicher Arbeit fehlen, welche zum Abwehrkampf oder gar zur paneuropäischen Gestaltungsoffensive nötig wären. Dies alles vor dem Hintergrund einer organisationspolitischen Malaise der mitteleuropäischen Gewerkschaften und Arbeitsbeziehungen, die sich cum grano salis so darstellt:

· Eine von Betriebsgewerkschaften dominierte Struktur der Arbeitnehmervertretung mit allen negativen organisatorischen, politischen und finanziellen Konsequenzen für den Aufbau effizienter Branchengewerkschaften.

· Diese Situation führt zur organisatorischen Ohnmacht: Wird die Binnenstruktur der Gewerkschaften nicht reformiert, sind auch die schwachen Branchengewerkschaften nicht in der Lage, ihren Mitgliedern den Sinn und Nutzen einer solchen Modernisierung aufzuzeigen. Die Blockade einer umfassenden Strukturreform ist gefährlich, steht doch die organisationspolitische Stagnation den Herausforderungen der ökonomischen und gesellschaftlichen Dynamik diametral entgegen.

· Als Folge reduziert sich das gewerkschaftliche Selbstverständnis auf die alt bekannte Funktion der betrieblichen “Sozialagentur” für die Beschäftigten des jeweiligen Betriebes. Die miserablen sozialen Rahmenbedingungen fördern diese Reduzierung und die damit einhergehende Marginalisierung der Dach- und Branchengewerkschaften.

· Fehlgeleitete Ressourcenverwendung und falsche Prioritätensetzung gehen einher mit der unzureichenden Qualifikation und Präsenz der Gewerkschaften in der betrieblichen wie sektoralen Tarifpolitik und vertiefen die Diskrepanz bzw. erhöhen die Konkurrenz zwischen betrieblicher Interessenvertretung und Branchengewerkschaft. Die Entwicklung eines konstruktiven Dualismus zwischen Betriebsrat und Branchengewerkschaft ist so, bis auf einige Ausnahmen, nicht in Sicht.

· Dies führt zu Misserfolgen und schliesslich Passivität in der Organisationsarbeit, die besonders in den transnationalen Konzernen (TNK) als den wichtigsten und grössten Investoren in der Region notwendig wäre. Nicht zu reden von den sich entwickelnden kleinen und mittleren Unternehmen (KMU), die faktisch in gewerkschaftsfreien Zonen operieren. Der Mitgliederschwund resultiert aus dem Verlust der arbeitslos gewordenen Mitglieder in den Staatsbetrieben und den nicht rekrutierten jüngeren Arbeitnehmern und Gewinnen in den Zukunftsbranchen, in denen sich vielfach "gelbe” Gewerkschaften durchsetzen.

· Hinzu kommt die mangelnde organisatorische wie juristische Absicherung von Gewerkschaftsvertretern in den Betrieben, welche die Rekrutierungsprobleme und die geringe Attraktivität der Gewerkschaftsarbeit zusätzlich verschärft.

Reputation und Verfassung der Gewerkschaften nach 1945 und 1989 konnten unterschiedlicher nicht sein. Das Ende des Faschismus hinterlässt eine moralisch wie politisch gestärkte Gewerkschaftsbewegung, während mit dem Ende des Kommunismus selbst sozialdemokratische Programmatik dem Stigma des unmodernen und verhassten Kollektivismus ausgesetzt ist.

Vor diesem Hintergrund und wohl wissend wie niedrig das Niveau sozialer Sicherheit, wie hoch die Arbeitslosigkeit, wie fragil die Gewerkschaftsszene und wie embryonal die Arbeitsbeziehungen sind, lässt sich trefflich eine neoliberale Breitseite abfeuern, die westlichen Reformern die Augen über die wahren Reformen im "neuen Europa" öffnen soll.

Ein Beispiel liefert eine Artikelserie der "Neuen Zürcher Zeitung" die das Ausmass des sozialpolitischen Roll Backs deutlich macht und zeigt, wie wirtschaftsorientierte Interessen jede gesellschaftspolitische Diskussion beherrschen. Die NZZ Wirtschaftsredaktion kündigt an, "unter dem Obertitel `Vorbild Osteuropa` in loser Folge über einzelne Reformerfahrungen und -erfolge in Ostmitteleuropa und in Russland (zu) berichten. Neben den Inhalten dieser Reformen soll dabei vor allem deutlich werden, warum politische Widerstände dort im Gegensatz zum Westen die mutigen Schritte nicht aufhalten konnten."3 Mutige osteuropäische Reformvorbilder, wie zum Beispiel Russland, wo Putin gerade dabei ist das alte Gutscheinsystem für Rentner, Helden der Sowjetunion und Invalide zu einem wirklich monetären Sozialsystem - basierend auf Mindestlöhnen und Mindestrenten zwischen 17 und 18 Euro pro Monat- zu revolutionieren.

So unterliegt nicht nur die Rückkehr, sondern auch die Ankunft der neuen EU-Bürger dem zwiespältigen Eindruck, dass mit dem Beitritt zum westlichen Block gerade mal gar nichts gewonnen, aber hoffentlich das Schlimmste verhindert wurde.

Abschied vom Sozialmodell?

Es war die Rede von Hoffnungen und Erwartungen auf ein freies und besseres Leben, von Wohlstand und vom europäischen Sozialmodell. Das war das Stichwort für Politiker wie Bürger, um den mörderischen Transformationsprozess, als Eintrittsticket in die EU, zu legitimieren und zu erdulden.

Worin besteht nun dieses europäische Sozialmodell, die versprochene "Zivilisierung des Kapitalismus" durch sozial- und rechtsstaatliche Demokratie?

Das Versprechen der EU, formuliert bereits in den Römischen Verträgen, gründet sich auf die Verpflichtung "eine Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen auf dem Wege des Fortschritts" herzustellen. Aber erst mit der Schaffung des europäischen Binnenmarktes unter Kommissionspräsident Jacques Delors setzt die Diskussion um eine soziale Flankierung der ökonomischen Integration ein.4 Die Philosophie des Binnenmarkts lautet Öffnung der Märkte und Beseitigung aller Handelshemmnisse. Deregulierung, nicht Schutz, freier Verkehr für Waren, Dienstleistungen, Kapital und Personen, nicht Für- und Vorsorge, sind die wesentlichen Elemente dieses Prozesses.

Demgegenüber soll das europäische Sozialmodell, als das Spezifische der Europäischen Union, die Integration sozial begleiten. In den 80er/90er Jahren findet das Konzept des sozialen Dialogs Eingang in die Einheitlich Europäische Akte (1987), in das Sozialprotokoll des Maastrichter Vertrags (1991) und in die Abkommen zur Sozialpolitik5 der 90er Jahre. Hinzu kommt schliesslich der sektorale Dialog zur Festsetzung von Mindeststandards und Verhaltenskodizes in Branchen, wie Schifffahrt, Textilindustrie, Tourismus und Landwirtschaft. Auch Versuche, mit einem Beschäftigungskapitel im Amsterdamer Vertrag der steigenden Arbeitslosigkeit Herr zu werden gehören dazu. Ihren vorläufigen Abschluss findet diese Vertragspolitik in der Diskussion um die Aufnahme der "Charta der grundlegenden sozialen Rechte" in noch zu ratifizierende Europäische Verfassung.

Getreu dem Subsidaritätsprinzip: "Wahrung der nationalen Vielfalt und Festlegung gemeinsamer Regelungen" ist der Rahmen für das Sozialmodell allerdings klar limitiert. Es gibt keine europäische Sozialpolitik für die materiellen Leistungs- und Versorgungsbereiche. Da die sozialen Sicherungssysteme (Gesundheit, Rente, Bildung, Arbeitslosen- und Sozialhilfe etc.) unterschiedlich gewachsen und entwickelt sind, fehlen der EU hier die Kompetenzen. Die "gemeinsamen Regelungen" sind vielfach nichts anderes als europäische Mindeststandards, die sich meist an Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) anlehnen.

Als operatives Glanzstück des sozialen Dialogs galt lange die Richtlinie 94/45EG6 zur Schaffung des Europäischen Betriebsrats. Mittlerweile ist Ernüchterung eingetreten; nicht nur was die begrenzten Möglichkeiten der "Unterrichtung und Anhörung" in transnationalen Unternehmen angeht. Vielmehr wird von Praktikern die Arbeitsweise des EBR als ineffizient, aufwendig und wenig ergebnisorientiert bezeichnet.7 Nach zehn Jahren Erfahrung wird deutlich, dass die erhoffte Europäisierung oder gar Internationalisierung der Betriebsräte und ihrer Gewerkschaften ausgeblieben ist. Immer noch stehen simple Sprachbarrieren, aber auch Standortkämpfe zwischen den nationalen Betriebsstätten einer Europäisierung der Betriebsräte in transnationalen Konzernen entgegen. Das ist besonders deswegen bedenklich, weil in den Europäischen Betriebsräten der EU der 25 mit dem eklatanten West-Ost-Lohngefälle der unternehmensinterne Standortwettbewerb dramatische Ausmasse annehmen wird. Dies führt nicht nur zu tarifpolitischen Angriffen im Westen. Es sind Beispiele bekannt, wo aus vermeintlichen Standortinteressen auch die Belegschaften in Mitteleuropa Nullrunden oder einem Lohnverzicht zustimmen. Die lohnpolitische Konkurrenz erwächst den mitteleuropäischen ArbeitnehmerInnen aus der Ukraine oder Moldawien. Ein Unterbietungswettbewerb ohne Grenzen, denn das nächste Billiglohn- und –steuerland steht vor der moldawischen Tür – Russland und China. Die Europäischen Betriebsräte haben darauf und auf konzerninternes Sozialdumping bisher keine Antwort gefunden.

Die Schwachstellen sind markiert und evident. So wie die Sozialpolitik nach wie vor Domäne der nationalen Regierungen bleibt, so gehört die Tarifpolitik zur exklusiven Zuständigkeit der nationalen Gewerkschaften.8

Wenn schliesslich der Europäische Gewerkschaftsbund feststellt, dass die EU-Kommission und der Rat der sozialen im Vergleich zur ökonomischen Dimension in den 90er Jahren wenig Beachtung geschenkt hat, so ist das bemerkenswert und verweist auf die Brisanz der Lage. Handelt es sich doch dabei um genau die entscheidende Verhandlungsphase der Beitrittsländer zur Übernahme des acquis communautaire9. Es wäre von zentraler Bedeutung und im westeuropäischen Eigeninteresse gewesen, in dieser Dekade zumindest das Fundament für funktionsfähige Arbeitsbeziehungen in Mitteleuropa zu legen, dies zumal bekannt war, dass es in den mitteleuropäischen Ländern weder eine Tradition noch Strukturen der Arbeitsbeziehungen und des sozialen Dialogs gab.

Hatten die Gewerkschaften des Westens doch mehr als 50 Jahre Zeit die Prinzipien des (jeweils nationalen!) Arbeitsrechts und die Mechanismen seiner Umsetzung auf hohem Niveau und während langer Prosperitätsphasen begleitet vielfach von sozialdemokratischen Regierungsphasen zu entwickeln und auszubauen. Woher sollen in Mitteleuropa innert einer Dekade qualifizierte und flächendeckend einsatzfähige Arbeitsrichter oder Betriebsinspektoren für z.B. die Kontrolle des Gesundheits- und Arbeitsschutzes rekrutiert werden? Wie sollen Mechanismen des Westens z.B. bei der institutionalisierten Konfliktschlichtung oder bei der Rechtsprechung der Arbeitsgerichte in Mitteleuropa funktionieren, wenn noch nicht einmal die grundlegenden Instrumente vorhanden sind?

Fassen wir zusammen und versuchen wir zugleich die mittel- mit der westeuropäischen Realität in Relation zu setzen.

· Das Konzept des Sozialen Dialogs in Europa basiert auf einem Defizit. Die Heterogenität der nationalen Arbeitsrechtsgesetzgebungen, der sozialen Leistungssysteme und der Akteure in den Mitgliedstaaten hat eine europäische Struktur der Arbeitsbeziehungen oder gar eine europäische Arbeits- und Sozialpolitik nicht zugelassen. Der Soziale Dialog braucht entwickelte arbeitsrechtliche und gewachsene institutionalisierte Austausch- und Kooperationsbeziehungen zwischen staatlichen Organen, Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften.

· Die Transformation in Mitteleuropa hat wegen der Priorität des Ökonomischen und aufgrund des Tempos nicht zum Aufbau solcher institutioneller Formen und korporatistischen Mentalitäten geführt, sondern zu eher angelsächsischen Verhältnissen im System der Arbeitsbeziehungen. Sowenig wie es ein einheitliches europäisches System der Arbeitsbeziehungen der EU-15 gibt, sowenig ist es in Mitteleuropa gelungen auch nur Ansätze einer homogenen Struktur sozialer Institutionen und Arbeitsbeziehungen aufzubauen. Die Osterweiterung vergrössert dieses Defizit und verschärft die Heterogenität der Arbeitsbeziehungen auf niedrigem Niveau.

· An Widersprüchklickeiten ist sicherlich eine von Beginn an zentral. Sie hat die Gewerkschaften Mitteleuropas in ein Dilemma und eine Dauerkrise gestürzt: "Die Gewerkschaften…müssen, um wirksam tätig werden zu können, die Macht errichten helfen, deren Gegenmacht sie werden wollen. Sie müssen Arbeitslosigkeit hinnehmen, den privaten Investoren die Hand küssen, um langfristige Arbeitnehmerinteressen durchzusetzen."10 Diese Schizophrenie gepaart mit der politischen Konzeptionslosigkeit während der jeweils nationalen Privatisierungsphasen hat nicht nur die gewerkschaftliche Entwicklung negativ beeinflusst, sondern dem Stellenwert der Gewerkschaften in Staat und Gesellschaft schwer geschadet. Die Gewerkschaften sind aufgrund dessen und durch den anhaltenden Mitgliederschwund als Folge des ökonomischen wie sozialen Transformationsprozesses geschwächt. Die Arbeitgeberverbände, so überhaupt vorhanden, verstehen sich eher als Lobby-Verbände gegenüber Regierung und Parlament, denn als Gesprächs- und Verhandlungspartner eines nationalen oder gar sektoralen Dialogs. Handlungsfähige Akteure für den Dialog existieren faktisch nicht.

· In dieser Situation hat der anfangs notwendige und hilfreiche Tripartismus die starke Rolle des Staates nicht nur gefestigt, sondern auch die Sozialparteien immer mehr auf die Gesetzgebung fixiert und nicht zur Entwicklung bilateraler Verhandlungskompetenzen und – strukturen beigetragen. Schliesslich ist der Tripartismus von den meisten Regierungen auch als Legitimationsinstrument für soziale Härten, zum Nachteil der Gewerkschaften, benutzt worden.

· Das Gegen- und Nebeneinander betrieblicher Interessenvertretung, von Betriebsräten und Gewerkschaften und die beharrliche Verweigerung eines Verhandlungsmandats auf Arbeitgeberseite hat nennenswerte sektorale Vereinbarungen oder Branchenabkommen verhindert.11 Zur gleichen Zeit in der in Westeuropa gegen die Flächentarifverträge und gegen das Tarifkartell argumentiert wird, reduziert sich die tarifpolitische Arbeit in Mitteleuropa auf Unternehmensvereinbarungen oder, schlimmer noch, auf tariffreie Zonen in den prosperierenden KMU. Tarifvertragsstrukturen sind in Mitteleuropa entweder nur rudimentär, ineffizient oder gar nicht entwickelt worden.

Die heterogenen Arbeitsbeziehungen des Westens und die bestenfalls in Entwicklung begriffenen im Osten haben bereits zu tarif- und sozialpolitischem Druck und Dumping-Wettbewerb geführt. Die Unvergleichbarkeit der Systeme und Leistungen wird mit dem Argument der Arbeitsplatz- und Standortsicherung zu weiteren Verwerfungen in den Sozialsystemen führen, was sich vor allem in den Verteilungskämpfen der Europäischen Betriebsräte widerspiegeln wird.

Die blosse Ratifizierung des acquis communautaire löst keines der enormen Probleme. Im Gegenteil, ratifizieren heisst nicht implementieren und die staatlichen wie behördlichen Einrichtungen sind weit davon entfernt, ihrer Kontrollaufgabe gerecht zu werden. Der allseits vorhandene Gesetzesfetischismus und die billige Legitimation der Regierungen ist dadurch nur noch gefördert worden.12

Fazit: Alle Gewerkschaften, welche die zurückliegende Dekade nicht entschlossen und erfolgreich für Reformen der Organisation - ihrer Struktur, Finanzen, Politik, Personal und Strategie - genutzt haben, stecken in einer tiefen Krise oder sind mittlerweile schon zur Bedeutungslosigkeit verurteilt. Dies gilt besonders dort, wo es nicht gelungen ist einen direkten Zugang und eine effiziente Mandats- und Mitgliedervertretung der Beschäftigten vor Ort zu finden, um so die eigentliche Aufgabe und den Wert gewerkschaftlicher Interessenvertretung gegenüber Mitgliedern und potentiellen Mitgliedern deutlich zu machen.

Wenn in dieser prekären Lage der Blick der Gewerkschaften in Mitteleuropa auf die westeuropäische Situation fällt, so werden die wahrhaft entscheidenden Fragen lauten: Hat das Sozialmodell im Westen zur Sicherung der Arbeitsplätze geführt, die Rechte der Arbeitnehmer verbessert, die sozialen Sicherungssysteme erhalten und die Gewerkschaften durch mehr Mitglieder gestärkt? 13 Und wenn die Antwort des Westens ein Nein ist, so bedeutet das über kurz oder lang, dass Gewerkschaften in West wie Ost von einigen liebgewonnenen Selbstverständlichkeiten bzw. illusionären Erwartungen werden Abschied nehmen müssen. Vor allem Abschied von Konzepten, die rein gar nichts mit der mitteleuropäischen Realität zu tun haben, aber auch Abschied von Konzepten, die sich selbst im Westen als untauglich erwiesen haben.

Richtungssuche

Man muss kein Prophet sein, um zu prognostizieren, dass die unvollendete Osterweiterung das bisher bekannte europäische Sozialmodell hinterfragen und herausfordern wird. Das ist vor dem entworfenen düsteren Bild nicht verwunderlich und sollte als Chance für eine gesamteuropäische Diskussion und Revision der sozialen Dimension in der EU der 25 verstanden werden.

Wenn es stimmt, was auf der "EU-Konferenz der europäischen Sozialpartner" erklärt wurde, dass nämlich "der Soziale Dialog und die Mitwirkung der Gewerkschafts- und Arbeitgeberorganisationen unabdingbare Voraussetzungen für das Gelingen des Reformprozesses und für die Vorbereitung der Bewerberländer auf die Erweiterung sind"14, dann muss festgestellt werden, dass diese Erkenntnis nicht nur reichlich spät kam, sondern bisher auch zu keinen Konsequenzen geführt hat.

Natürlich sind die Arbeitsbeziehungen aus sozialer und gewerkschaftlicher Sicht von elementarer Bedeutung für die Bewältigung des Transformations- und Integrationsprozesses.

Die Gewerkschaften im erweiterten Europa müssen an dieser fundamentalen Aufgabe arbeiten, sie konkretisieren und für ihre Umsetzung kämpfen. Die Bedingungen dafür sind zwar nicht einfacher, aber die Aufgabe umso zwingender geworden. Eine realistische und zielorientierte Strategie muss sich allerdings folgender Wahrheiten bewusst sein.

· Die bisherige Entwicklung hat gezeigt, dass die Kopie oder der Export westeuropäischer Strukturen in Mitteleuropa sinnlos und konterproduktiv ist. Vielmehr sind die westeuropäischen Modelle selbst revisionsbedürftig. Das westeuropäische Konzept des Sozialen Dialogs braucht auf der Basis der mitteleuropäischen Realitäten eine Modifikation. Andernfalls läuft der Dialog Gefahr in einem teuren und nutzlosen Monolog zu enden. Der Soziale Dialog der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) hat den Vorteil, dass er die skizzierten Realitäten stärker berücksichtigt, da er entwicklungspolitisch orientiert ist, sich auf Erfahrungen auch in aussereuropäischen Ländern stützt und daher auch Fragen der good governance und des Aufbaus der Zivilgesellschaft in das Konzept integriert.

· Die Zeiten sind vorbei – falls sie je existierten –, in denen Gewerkschaften in West- wie Mitteleuropa sich auf die EU, ihre Kommission, ihre Agenturen oder auf die nationalen Regierungen verlassen konnten. Im Gegenteil, überall ist ein munterer Wettlauf nationalstaatlichen Überbietungswettbewerbs um Industrieansiedlung und Standortsicherung zu Lasten des Sozialstaats in vollem Gang.

· Die Achillesferse der Gewerkschaften ist die labile betriebliche Interessenvertretung und die Abwesenheit einer sektoralen Tarifpolitik in Mitteleuropa. Es mangelt nicht nur am Willen, sondern schlicht an den Parteien, besonders auf der Arbeitgeberseite, um Tarifverhandlungen auf Branchenebene führen zu können. Dies hat sicherlich auch mit der etatistischen Ausrichtung der Akteure im tripartistischen Dialog zu tun. Es ist aber viel mehr das Resultat erfolgloser Organisationsarbeit der Gewerkschaften. Die historische Evidenz zeigt, dass erst ein kampffähiger Organisationsgrad – also die Konflikt- und Streikfähigkeit - in den Betrieben und Branchen die Arbeitgeberseite schliesslich dazu veranlasst den Gewerkschaften als Tarifpartei gegenüber zu treten. Nicht nur der Kampf um die Anerkennung als Verhandlungspartner, sondern auch die Fähigkeit, erzielte Ergebnisse bei den Mitgliedern um- und durchzusetzen, macht von jeher die Verhandlungsmacht der Gewerkschaften aus. Ohne diese Macht wird sich kein Arbeitgeber zu Verhandlungen herablassen.

· Fakt ist, dass Arbeitsbeziehungen nach wie vor zu 95 Prozent national geregelt werden. Das hat angesichts der skizzierten Situation Vor- und Nachteile. Heisst das doch im Umkehrschluss, dass ohne lokale und nationale gewerkschaftliche Stärke auch von der europäischen Ebene nichts erwartet werden kann. Es führt also nichts an der ganz banalen Erkenntnis vorbei, dass - Europa hin, Europa her - gewerkschaftliche Stärke zu Hause entsteht und mit der Organisationskraft in ursächlichem Verhältnis steht. Das müsste in den meisten Ländern Mitteleuropas auch zu einem schnellen Ende der gefährlichen, schädlichen und fast schon aberwitzig anmutenden Gewerkschaftsvielfalt beitragen.

Dies führt zu mindestens zwei Schlussfolgerungen. Zum einen bedarf es der sektoral wie national ausdifferenzierten Konzentration auf strategische Unternehmen und Branchen, um in einem überschaubaren Zeitraum erfolgreiche und wirksame Rekrutierungsoffensiven durchzuführen. Anders gesagt, die Zeiten freundlicher Informationseminare darüber wie denn Gewerkschaften und Arbeitsbeziehungen aussehen sollten sind vorbei. Jede erfolgreiche Organisationsarbeit holt neue Mitglieder da ab, wo sie sich befinden: im Betrieb und vor dem Werkstor. Wer diesen Weg nicht geht, wird sonstwo keine Mitglieder finden.

Dies bedeutet zum zweiten, dass sich die Beziehungen zwischen betrieblicher Vertretung/Betriebsrat und Branchengewerkschaft auf eine konstruktive strategische Allianz hin und nicht zu einem gefährlichen Konkurrenzverhältnis entwickeln müssen. Dabei geht es um mehr als um Ignorieren oder Tolerieren, sondern um den Aufbau einer funktionierenden Kooperation. Es muss auch gleichgültig sein, wie die nationale Variante der jeweiligen betrieblichen Gewerkschaftsvertretung gesetzlich gestaltet ist. Hier muss nicht nur Überzeugungsarbeit geleitet, sondern auch durch Information und Kompetenzvermittlung die Branchengewerkschaften unterstützt werden.

Die Osterweiterung ist mit dem Beitritt längst nicht abgeschlossen – wie das ostdeutsche Beispiel auf traurige Weise zeigt. Im Gegenteil, die grösste Erweiterung in der Geschichte der europäischen Union um die ärmsten Länder des Kontinents ist auf eine gefährliche Weise unvollendet. Ihr fehlt nicht nach der Papierlage, sondern in der Realität jegliche soziale Dimension, die Hand und Fuss hätte. Eine soziale Dimension, welche die unterschiedlichen West-Ost-Wirklichkeiten akzeptiert, reflektiert und realisierbare Instrumente für eine Harmonisierung des Arbeitsbeziehungen, wenn auch auf niedrigem Niveau, anböte. Das soziale Defizit der Osterweiterung wird sich verstärkt, durch einen gesamteuropäischen Unterbietungswettbewerb auf die Tarifpolitik, die sozialen Sicherungssysteme, das Arbeitsrecht und die gesellschaftspolitische Rolle der Gewerkschaften auswirken. Diese Entwicklung wird fälschlicherweise immer noch als nationalstaatliche "Reformpolitik" angesehen.

Auswege

Auswege aus dieser Lage bieten eine fatalistische oder eine pro-aktive Variante.

Man kann darauf warten, dass der Aufholprozess, die Wirtschaftsleistung und das Wachstum in Mitteleuropa in ein bis zwei Dekaden zu einer Angleichung der Lebens- und Arbeitsverhältnisse führt und damit, ähnlich wie kommunizierende Röhren, die Lohn- und Sozialleistungen angleicht. Dieser Ansatz ist deshalb fatalistisch, da das Abwarten einen enormen sozialpolitischen Flurschaden hinterlassen wird. Je länger nämlich im Osten das gewerkschaftliche Vakuum anhält, desto niedriger wird nach Dekaden der Angleichung der Pegelstand in den beiden Röhren und damit die sozialpolitische Harmonisierung sein.

Der pro-aktive Ansatz besteht in einer gesamteuropäischen Gewerkschaftsstrategie, die auf der Grundlage einer schonungslosen Analyse eine Selektion und Modifikation der gewerkschaftlichen Instrumente vornimmt. Eine glaubhafte und erfolgversprechende sozialpolitische Alternative wird nur von einer streitfähigen und unabhängigen europäischen Gewerkschaftsorganisation ausgehen können.

Dynamik und Dramatik der Entwicklung zwingen zu einer pragmatischen Doppelstrategie. Diese bestünde zum einen darin, dass (zunächst) in ausgewählten Regionen, Branchen und Unternehmen funktionsfähige Gewerkschaften und Arbeitsbeziehungen auf der jeweils nationalen Ebene in Mitteleuropa aufgebaut werden.15

Als zweites Element muss neben der realitätsorientierten Revision des Sozialmodells mit Nachdruck dafür gesorgt werden, dass mit dem Beitritt ratifizierte Standards umgesetzt und eingehalten werden. Es handelt sich vielfach nicht um das Problem von Niedriglohn-, als vielmehr Niedrigkostenländern. Dabei geht es um Normen, Kontrollen, Standards, gesetzliche Bestimmungen, also zum Beispiel im Arbeits- und Gesundheitsschutz, bei Hygienvorschriften, im Umweltschutz etc. die von einer Implementierung oder gar Kontrolle weit entfernt sind. Dass dies zu Kostenvorteilen und lamentablen Arbeitsbedingungen gleichermassen beiträgt, ist evident. Hier gilt es, publizistische und politische Informationsarbeit vor Ort zu leisten, um gegenüber nationalen wie europäischen Institutionen Druck ausüben zu können.

Der dritte – wesentlich schwierigere – Aspekt besteht in der Überwindung des Widerspruchs zwischen europäischer Rhetorik und organisationspolitischer Gewerkschaftsrealität. Europäische Gewerkschaftsarbeit in Transnationalen Konzernen sollte mehr sein als die rituellen Zusammenkünfte mit dem Management zum Zwecke der Information und Anhörung. Sie müsste allein schon die Limitierung des Teilnehmerkreises auf den EU-Raum überwinden und nicht nur gesamteuropäisch, sondern international agieren. Versteht man transnationale Unternehmen als die Flaggschiffe der Globalisierung und weltweiten Standardsetzung, so ist die internationale Arbeit ein Element hin zur dringend benötigten Internationalisierung der Arbeitsbeziehungen. Denn nur so können Regelungsmechanismen und Mindeststandards geschaffen werden, um dem mörderischen Unterbietungswettbewerb ein Ende setzen zu können.

Inwieweit der Europäische Betriebsrat in dieser Herausforderung an Profil gewinnen kann hängt in der Hauptsache davon ab, ob und wie es ihm gelingt die Hülle des sozialen Dialogs mit Inhalt zu füllen. Was nichts anderes meint, als zur Europäisierung und schliesslich zur Internationalisierung der Arbeitsbeziehungen dadurch beizutragen, dass der Europäische Betriebsrat als strategisches Instrument und nicht als Selbstzweck verstanden und genutzt wird. Das setzt allerdings ein fast schon revolutionär zu nennendes Umdenken bei der Mehrheit der Betriebsräte und Gewerkschaftszentralen voraus.

Die Akzeptanz des Projekts Europa wie der Erfolg oder Misserfolg der Osterweiterung hängt davon ab, dass die Integration ähnlich wie in ihrer Anfangsphase identitätsstiftend wirkt. In der Nachkriegszeit gelang dies im Westen durch Schaffung von Wohlstand und Abwesenheit von Krieg und Gewalt. In der Zeit nach Ende des Kalten Krieges muss dies vom sozialen Wertesystem Europas und von der sozialen und kulturellen Identität geleistet werden.[16]

Schliesslich würden damit die europäischen Gewerkschaften Teil oder gar Motor einer dringend gebotenen europäischen Diskussion zwischen Politik und Bürgern - nicht über das resignierte „Ach Europa“, sondern über das zukunftsweisende „Wohin Europa?“ Damit würde aktiv und konstruktiv ein neues Kapitel der europäischen Gewerkschaftsbewegung im Bewusstsein ihrer Mitglieder wie der Gesamtgesellschaft geöffnet werden.

Dr.Wolfgang Weinz,

Projekt Koordinator, IUL[17]



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(1) Nach Christian Schmidt-Häuer, in: "Die Zeit", 29.April 2004

(2) Bis 2010, so die offizielle Zielvorgabe, soll die EU "zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt werden – einem Wirtschaftsraum, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem grösseren sozialen Zusammenhalt zu erreichen ".

(3) NZZ vom 3.August 2004. Im ersten Beitrag zum Thema "Pensionssysteme im Feldversuch" wird der Mut einiger Transformationsländer gewürdigt, die in Anlehnung an das chilenische Modell der reinen Kapitaldeckung "virtuelle Beitragskonti" in das neue Rentensystem einführen.

(4) Natürlich gab es im monetären Bereich, gerade bei Kohle, Stahl und Landwirtschaft, ausreichend Verteilungsmasse aus dem Sozial- und Agrarfond. Neben Krisenregionen und – sektoren blieb der soziale Aspekt bis Anfang der 70er Jahre allerdings so lange marginal, als davon ausgegangen wurde, dass die ökonomische Entwicklung gleichsam als Nebenprodukt schon für eine gerechte Verteilung des Wohlstands sorgen wird.

(5) Wie zum Elternurlaub, zu Zeitverträgen, Bildschirmarbeit und zur Teilzeitarbeit.

(6) Der korrekte amtliche Name der Direktive vom 22.09.1994 ist aufschlussreich: "Richtlinie über die Einsetzung oder die Schaffung eines Verfahrens zur Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer in gemeinschaftlich operierenden Unternehmen und Unternehmensgruppen"

(7) Kenner der Lage sind eher frustriert und schätzen dass gerade mal ein Drittel der fast 700 etablierten Euro-Betriebsräte die gegebenen Möglichkeiten konstruktiv nutzen.

(8) Otto Jacobi hat vor längerem (in FES Reihe Eurokolleg 21/1992, S.6) die Europäisierung der Gewerkschaften eingefordert: "Die Schräglage zugunsten der Wirtschaftsunion ist nun freilich kein Anlass, larmoyant vom `Europa der Konzerne` zu sprechen und sich freiwillig in die linke Absentismusecke einzupferchen. Dass der weitgetriebenen Wirtschafts- und Währungsunion noch kein Sozialraum entgegensteht, ist weniger dem Diktat des Kapitals geschuldet, sondern vielmehr dem Desinteresse der Gewerkschaften." Im nachhinein führt dies zu der Fragestellung, für deren Beantwortung hier der Platz fehlt, die aber doch im Kontext paneuropäischer Gewerkschaftspolitik erwähnt werden soll: Warum ist es bei der Fülle nationaler Fusionsprozesse und Diskussionen besonders in den 90er Jahren nicht gelungen eine europäische Fusionsidee und -praxis auf Branchenebene zu entwickeln?

(9) Die EU-Gesetzgebung als Regelwerks aufgelistet in 31 Politikbereichen (Kapiteln) und gebündelt in 80.000 Seiten

(10) Ulrich Beck: Ein Deutschland der Ungleichzeitigkeiten, in: World Media: Die neue Weltunordnung, "die tageszeitung", 24.12.1990

(11) In Kroatien, Slowenien und Ungarn existieren Betriebsräte, die in der Regel mittlerweile auch von den Gewerkschaften als nützliche Instrumente angesehen werden. Einzig in Ungarn existieren mittlerweile Vereinbarungen zur Gründung von Branchenausschüssen im Tourismus, der Landwirtschaft und Lebensmittelindustrie. Nach wie vor werden allerdings die Tarifverträge auf Betriebsebene abgeschlossen. Nur im Hotelgewerbe gibt es eine ausgeweitete und verbindliche Tarifvereinbarung. In Tschechien, Litauen und der Slowakei regelt der Gesetzgeber ein ungutes Nebeneinander von Gewerkschaftsvertretung und Betriebsrat. Nirgends lässt sich, trotz intensiven Bemühens besonders von DGB und ÖGB, ein klares Bekenntnis und eine konstruktive und erfolgreiche gewerkschaftliche Initiative zum Aufbau von Betriebsräten und modernen Strukturen der Arbeitsbeziehungen in Mitteleuropa feststellen.

(12) Das gilt besonders für die im europäischen Gesetzeswerk enthaltenen sozialpolitische Bestimmungen zur Gleichbehandlung der Geschlechter, zur Arbeitszeit, zum Schutz besonderer Personengruppen etc. Hier wird zwischen Gesetzesabsicht und Gesetzeswirklichkeit noch lange eine beträchtliche Lücke klaffen.

(13) Nüchtern und schonungslos hat dies aus westlicher Perspektive Michael Müller (MdB/SPD) so zusammengefasst: "Der rheinische Kapitalismus, der auf Nationalstaat, Flächentarifvertrag und hohem Wirtschaftswachstum aufgebaut war, ist endgültig vorbei." in: "Die Zeit", 16.Oktober, 2003

(14) Warschau, März 1999

(15) Gleichzeitig sollten sich die Gewerkschaften des Westens auf die Entwicklung und Verteidigung zukunftsfähiger Systeme konzentrieren.

(16) Siehe dazu den erfrischenden US amerikanischen Beitrag von Jeremy Rifkin: Der Europäische Traum, Frankfurt/New York, 2004

(17) Die internationale Union der Lebensmittel-, Landwirtschafts-, Hotel-, Restaurant-, Café- und Genussmittelarbeiter-Gewerkschaften (IUL) ist ein internationaler Gewerkschaftsbund, dem 348 Gewerkschaften in 124 Ländern mit über 2,7 Millionen Mitgliedern angehören. Sie hat ihren Sitz ist in Genf, in der Schweiz.